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Sobre la Amnistía Migratoria. Parte III

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La Migración como derecho y la irregularidad migratoria

La migración es una constante, una realidad, un elemento fundamental de la formación de nuestra cultura humana, el mundo que conocemos, nuestra condición social y el dominio que ejercemos sobre él, se ha forjado gracias a las corrientes migratorias. Los movimientos migratorios siempre han sido condicionados por la necesidad de supervivencia de todas las especies, en esa lucha implacable por desarrollarse y sobrevivir, siempre ha sido una opción el desplazamiento. Desde una visión individualista o liberal podríamos decir que la migración es una expresión suprema de la libertad, se relaciona con las libertades de desplazamiento y de residencia, desplazamiento dentro y fuera de las fronteras nacionales.

No obstante corresponde precisar que las corrientes migratorias no son generadas o gestadas por la simple sumatoria de tales voluntades individuales, y que por lo contrario la migración individual es condicionada por diversas situaciones que limitan la voluntad, así hablamos de procesos de migración forzada y cada vez resulta más complejo diferenciarlos de las denominadas migraciones voluntarias. A las situaciones de conflictos armados o guerras, convencionales o no, que producen tanto desplazamientos internos como externos, se suma la ocurrencia de otras situaciones sociales que provocan el refugio, reconocidas cada vez en mayor medida por la Comunidad Internacional. Más allá de los avances en la definición del refugio que nos han dado entre instituciones la Declaración de Cartagena de Indias, hace ya 30 años, y el precedente de la Convención Africana, no sólo desde las propias declaraciones y documentos del ACNUR, sino desde situaciones tan contingentes como el reconocimiento del aspecto humanitario y la posibilidad de pedir refugio a los menores inmigrantes irregulares en los EEUU o el caso de violencia de género como en las conclusiones de los estudios en el caso de las mujeres ecuatorianas en España, son evidentes el difícil umbral entre la migración forzada y la voluntaria. Es importante tener en consideración además que ante una situación que determine una salida forzada de un país, la persona que va a convertirse en un refugiado siempre que sea posible procurará, como un aspecto relevante para elegir el lugar a donde desplazarse, el país que le brinde mejores condiciones materiales de subsistencia, pudiendo ser este hasta un factor determinante pero no el que define la migración forzada y la condición de refugiado que va a tener la persona.

Por contrapartida del derecho de migración, se reconoce, como principio en el derecho internacional, derivado a su vez de los principios de soberanía e independencia de los estados, la autonomía de cada país en la determinación de la regulación del tránsito en sus fronteras y en la concesión de permisos de residencia de ciudadanos no nativos del mismo o que no ostentan su nacionalidad. Salvo en los procesos de integración entre interestatal, que además son siempre acotados, a un régimen bilateral o una región específica; el ordenamiento jurídico de cada estado establece las normas jurídicas que regulan la entrada y salida de las personas, sus procedimientos y requisitos, así como todo lo referente a su residencia. No obstante esta autonomía, sólo en situaciones muy excepcionales y no ajenas a un debate jurídico complejo, se permea esta facultad pero sólo cuando hubiera un compromiso de los Derechos Humanos Reconocidos Internacionalmente y del Derecho Internacional Humanitario.

Las situaciones de irregularidad migratoria, referidas tanto al ingreso irregular o la permanencia irregular, son realidades que se dan en el ejercicio de esa relación dialéctica entre la Migración como Derecho Fundamental y la Potestad de Regular la Migración por parte de los Estados. La irregularidad migratoria es un hecho que se constata y que se busca precisamente revertir con una Amnistía Migratoria, ello por la restricción que se hace al Derecho de Migrar, siendo que con la Amnistía se rompe esa restricción al menos en un marco transitorio o excepcional.

Ilegalidad o Irregularidad Migratoria

                Ilegalidad es la falta de legalidad o la acción ilegal, mientras que irregular es estar fuera de la regla o contrario a ella (1). Siendo que las leyes son reglas del orden jurídico, la ilegalidad es siempre una irregularidad, ya que esta última sería el género. De ahí una primera conclusión sería que señalar algo como irregular algo, es casi siempre decir lo mismo que ese algo es ilegal.

Un punto que corresponde precisar es que existen diversos órdenes normativos, es decir que contienes normas, una de ellos es el ordenamiento jurídico. Ejemplos son los ordenamientos ético – morales, o elorden social, donde existen también reglas, en estos ámbitos una situación o conducta irregular no sería ilegal.

Es preciso señalar también que el término legal, que deriva de ley tiene diversas acepciones, una estricta o restringida que comprende sólo a las leyes propiamente tales, y otra lata o extendida que incorpora otro tipo de normas (decretos, resoluciones, ordenanzas…). La ilegalidad en términos latos se refiere a cualquier infracción de una norma o regla jurídica, en sentido estricto se referirá a una infracción de una ley propiamente tal. Los delitos son infracciones de un tipo específico de normas jurídicas, que son las penales, establecidas por leyes, en nuestro ordenamiento jurídico, por leyes en el sentido estricto (principio de legalidad de la tipificación de los delitos), que además merecen la aplicación de una sanción o pena. Nuestro Código Penal clasifica losdelitos, atendida su gravedad, en crímenes, simples delitos y faltas. Así toda acción u omisión contraria a ley penal, es decir, que es una acción u omisión ilegal o irregular, es o un crimen, un simple delito o una falta.

También se les llama Faltas a las conductas contrarias al Derecho Administrativo, siendo que en muchos aspectos las normas del Derecho Administrativo están comprendidas en normas que no son leyes propiamente tales y a muchas se les denomina reglamentos, tales faltas administrativas se les llama coloquialmente como irregularidades.

Cuando en la lucha por la reivindicación de los derechos de los inmigrantes extranjeros, se pregona la consigna ¡Ningún ser Humano es Ilegal!, tal afirmación se refiere a que: la condición de SER HUMANO no puede ser considerada como ilegal.Solamente las conductas, más no el ser humano per se,puede ser considerado ilegal.

En relación a las infracciones al Derecho Migratorio, si tales infracciones se refieren a una ley, se tendrá que estas conductas son ilegales, si se refieren a reglamentos o normas que no son leyes en el sentido estricto, se estará ante ilegalidades que podríamos llamar también irregularidades en el sentido coloquial.

En todo caso cabe precisar que el Derecho Migratorio Chileno, regido principalmente por la llamada “Ley de Extranjería”, en realidad el Decreto Ley 1.094, así como su Reglamento el Decreto Suprema N° 597 establecen distinto tipo de infracciones, siendo inclusive que algunas de estas infracciones, estas normas les atribuyen el carácter de delito, con penas privativas de libertad. Compartimos el cuestionamiento que se hace de tal consideración, entre otras cosas por ser contrarias al principio de tipificación legal de los delitos, ya que un Decreto Ley si bien se le reconoce el mismo rango que una Ley, no lo es y por tanto no cabría que tipificara como delito una conducta. No obstante lo anterior los extranjeros que ingresan de manera irregular al país son encausados por dichos “delitos de la Ley de Extranjería” y si bien hoy tales casos son desistidos por lo que no se les aplica la pena privativa de libertad, se les impone incluso contrariando la misma norma migratoria una sanción anexa que es la de expulsión.

La denominación correcta no sería “Migrante Ilegal”, ni tampoco “Migrante irregular”, en primer lugar porque “Migrante” alude a la condición de la persona o ser humano, por lo que tal condición no supone nunca el ser “ilegal” o “irregular”.  Así podríamos hablar en propiedad de personas en situación de irregularidad o en situación de ilegalidad migratoria, aunque de manera más abreviada, no sin que fuera observable, podríamos referirnos a “migración irregular” o “migración ilegal”. Esta irregularidad migratoria describiría situaciones de entrada no autorizada o ingreso irregular y de vencimiento, caducidad o cualquier otra forma de carencia de una visa o permiso de residencia.La sinonimia entre “ilegalidad” e “irregularidad” fue expresamente reconocida por la OIM al hacer el estudio sobre los términos usados en el tema migratorio:

“Otro reto que se planteó en esta compilación fue la variedad de términos utilizados para describir un fenómeno igual o similar. Por ejemplo, puede haber matices entre los términos “migración ilegal”, “migración clandestina”, “migración indocumentada”y “migración irregular”; ello no obstante, generalmente se utilizan aproximativa, e incluso, indistintamente. Por consiguiente, ha sido inevitable establecer una correlación entre términos a fin de orientar al lector sobre el uso alternativo o intercambiable.”(2)

                Inclusive la misma organización Internacional Para Las Migraciones al definir “Migración Irregular” señala:

“Personas que se desplazan al margen de las normas delos Estados de envío, de tránsito o receptor. No hay una definición universalmente aceptada y suficientemente clara de migración irregular. Desde el punto de vista delos países de destino significa que es ilegal el ingreso,la estadía o el trabajo, es decir, que el migrante no tiene la autorización necesaria ni los documentos requeridos por las autoridades de inmigración para ingresar, residir o trabajar en un determinado país. Desde el punto de vista de los países de envío la irregularidad se observa en los casos en que la persona atraviesa una frontera internacional sin documentos de viaje o pasaporte válido o no cumple con los requisitos administrativos exigidos para salir del país. Hay sin embargo una tendencia a restringir cada vez más el uso del término de migración ilegal a los casos de tráfico de migrantes y trata de personas.”(3)

Los instrumentos de Política Migratoria y la regularización

                Uno de los principales objetivos de toda Política Migratoria es la regularización migratoria de los extranjeros en situación irregular, valga la redundancia, ya que regularización se puede entender como el establecimiento de las normas que reglan la migración en general, un asunto más complejo y sobre el cual nos referiremos en unas líneas más adelante.

Este objetivo particular, regularización de las situaciones de irregularidad, parte de 2 premisas básicas, aunque algunas veces, por falta de información o por voluntad, se dejan de lado. Una de tales premisas es que no existe ningún sistema exento de situaciones de irregularidad migratoria y la segunda que tales situaciones de irregularidad migratoria son siempre un “un factor pernicioso tanto para la sociedad como para el extranjero que se encuentra en tal condición” (4). De lo anterior surge la necesidad de procurar la regularidad de las situaciones contrarias a esta.

Los instrumentos de Política Migratoria son diversos y complejos, además están en constante transformación, no obstante ello, creemos que para su comprensión, estudio e implementación es necesario clasificarlos y entender sus particularidades, siendo esta la única forma de poder optar entre ellos cuando se defina su conveniente utilidad al momento de establecer una política migratoria. Un reciente informe de la OIM (5) nos propone la siguiente clasificación:

  1. Amnistías Migratorias o Procesos Extraordinarios de Regularización Migratoria.- Instrumentos especiales dados mediante instrumentos jurídicos particulares o como parte de una reforma más amplia, siendo que en estas últimas circunstancias se les consigna como disposiciones transitorias. Consisten en el establecimiento de disposiciones distintas y contrarias al ordenamiento o regulación migratoria vigente, siendo esta su excepcionalidad. Son generales pero acotados de manera temporal o por otros criterios. Dada su excepcionalidad y acotamiento, son instrumentos que sólo de manera parcial pueden establecer una política migratoria, por tanto requieren para que se consolide el cambio la concurrencia de otros instrumentos que por definición son más estables o pretenden serlo.
  2. Reformas Legales.- Son las normas de extranjería y migración que define un Estado de manera autónoma o soberana, estableciendo el marco jurídico que se refiere tanto al flujo migratorio (ingreso y egreso de personas), como a la regulación aplicable a los extranjeros dentro del país. Así se hace una distinción, teórica, entre las “normas migratorias” o “legislación migratoria”, que se refieren principalmente a regulación de los flujos, y, las “normas de extranjería” o “legislación de extranjería” que contiene fundamentalmente el marco de regulación o “control” de los extranjeros. Las normas migratorias y de extranjería contienen los mecanismos ordinarios o regulares por los que los extranjeros pueden precisamente regularizar su residencia.
  3. Acuerdos Bilaterales.- La internacionalización del Derecho Migratorio, el necesario diálogo entre países emisores y receptores han puesto en práctica la definición de tratados particulares que pretenden regular la situación de los nacionales de los países involucrados dentro de los territorios del estado par, estos acuerdos son a veces de carácter acotado o tienen a establecer un marco que se prolongue indefinidamente. En este sentido pueden establecer procesos extraordinarios o normales de regularización migratoria.
  4. Acuerdos Multilaterales.- Surgen principalmente de los procesos de integración regional, que no sólo abarca el tema de la movilidad humana, sino que es más amplio, y que comprende principalmente los aspectos económicos y políticos de integración. El tema migratorio interregional es parte de un diálogo hacia la definición de temas comunes o que se entienden de interés común (seguridad, medio ambiente, desarrollo,…). Los acuerdos migratorios tienen una pretensión más estable, se refieren o pretenden establecer un marco migratorio general y por tanto las normas de implementación suelen variables, estos marcos normatorios no establecen de por si normas de regularización excepcional, aunque existen casos como el Acuerdo de Caracas del 2010 donde los países del ALBA consensuaron una amnistía a los haitianos luego del terremoto que azotó a ese país.

Es necesario precisar que el carácter acotado, excepcional, parcial o transitorio de las Amnistías Migratorias no cuestiona en nada la necesidad de las mismas. La irregularidad migratoria se nutre de la insuficiencia de los marcos normativos migratorios y de extranjería para afrontar el emplazamiento fáctico de los flujos migratorios. Siendo así que concordamos con el planteamiento que hace el Dr. Lelio Mármola respecto a que las Amnistías Migratorias son consecuencias necesarias dadas por la existencia de la “lógica de las migraciones clandestinas”(6), para nuestro parecer las Amnistías Migratorias son consecuencia necesaria de los marcos normatorios que generan la misma irregularidad. Es así como desde un punto de vista fáctico no son sólo necesarias sino indispensables cuando surgen situaciones cuya magnitud o complejidad no se pueden resolver de otra forma. Como instrumentos de política migratoria se les considera uno de los “instrumentos más usados en el mundo”(7).

 

Breve referencia a las Experiencias de Amnistía Migratoria en América Latina y en Chile

                Las Amnistías Migratorias, llamadas así por autores y ejecutores, se han aplicado y se siguen proponiendo realizar en la nuestra región, a manera de ejemplo podemos citar:

Argentina.-Durante el primer Gobierno de Perón se dieron el Decreto 15.972 (8-07-49), su prórroga el Decreto 24.666 (04-10-49) y los subsiguientes el Decreto 12.369 (17-06-50) y el Decreto 25.950 (06-12-50), todos estos de aplicación general para todos los extranjeros; Frondizi por su parte dio el Decreto 3.364 (01-05-58) también para todos los extranjeros; Illia por su parte dio 2 Decretos para los extranjeros de países vecinos el Decreto 49 (03-01-64) y el Decreto 11.982 (30-12-65); en su segundo Gobierno Perón dicto el Decreto 87 (11-01-74) acotado a los extranjeros de países vecinos; por su parte Alfonsín dicto el Decreto 780 (23-05-84) que prorrogó con el Decreto 3.627 (14-11-84) para todos los extranjeros; por su parte Menen Decreto 1.033 (24-06-92) que prorrogó con los Decretos 864, 1.906 y 2.504 entre el 29-04-93 y el 10-12-93 para los extranjeros de países vecinos; a principios del 2013 por Disposición 1/13 de la Dirección Nacional de Migraciones procedió a la aprobación del Régimen especial de regularización de extranjeros de nacionalidad dominicana, a petición del Gobierno de Senegal también se dio la Disposición 2/2013 que favoreció a los ciudadanos de ese país.

Brasil.- En junio de 1998, por ley 9675/98 se dio una amnistía;en julio de 2009 el Presidente Luis Inácio Lula da Silva dicto la ley Nº 11961/09 que favorecía a todos los extranjeros, reglamentada mediante el Decreto 6893 (02 – 07 – 2009) complementada un año después con Ordenanza 1700.

Bolivia.-La reciente Ley de Migraciones, la ley N° 370 del 8 de mayo de 2013 ha establecido en una de sus disposiciones transitorias que el Gobierno debía establecer una Decreto por el cual daba una Amnistía Migratoria. Así el 20 de Noviembre de 2013 el Presidente Evo Morales dictó el Decreto1800 de Amnistía y Regularización Migratoria.

Colombia.- Podemos citar y hacer referencia en el caso colombiano al Decreto N° 3970 del 14 octubre de 2008 dio una amnistía general.

Costa Rica.- En abril de 2013 el estado tico dispuso un Decreto para amnistiar a los trabajadores inmigrantes irregulares, que beneficiará particularmente a los centroamericanos, nicaragüenses

Ecuador.- Después de la entrada en vigencia de su nueva Constitución se ha decretado la Resolución Nº 22 de marzo de 2011, por la que se beneficia a los ciudadanos peruanos con una visa permanente de inmigrante; asimismo, mediante el Decreto Ejecutivo 248 de febrero de 2010 Ecuador aplicó el acuerdo de Caracas por el cual los países del ALBA se comprometieron a amnistiar a los ciudadanos haitianos luego del terremoto que azotó ese país.

Panamá.- Desde el año 2010 Panamá ha implementado un procedimiento de amnistía migratoria que continúa aplicando habiendo alcanzado a decenas de miles de extranjeros en situación irregular.

Paraguay.- Cabe citar que en octubre de 2011 se dicta la Ley Nº 4429/11, de amnistía general y que se complementa con el Decreto Reglamentario 8373/12 del 3 de febrero de 2012.

Venezuela.- El 3 de febrero de 2004 se dio el Decreto N° 2823: “Reglamento para la Regularización y Naturalización de los Extranjeros y las Extranjeras que se encuentran en el Territorio Nacional”, asimismo mediante la Resolución Nº 109/13, del 30 de abril de 2013, se facilita la Regularización de los ciudadanos peruanos.

                Merecen una especial referencia los últimos procesos de regularización migratoria o amnistías dadas en Chile. En primer lugar cabe señalar que al momento de dar la actual “ley de extranjería”, el D. L. 1.094, se estableció una Amnistía Migratoria, ello mediante los artículos 1, 2 y 3 transitorios comprendida en dicho Decreto Ley. Estos señalaban un plazo de 6 meses para regularizarse a los extranjeros y disponía incluso medidas especiales para sus empleadores. Luego del término de la dictadura militar la Amnistía Migratoria, llamada “Amnistía Provisoria” en el Decreto 2071 que la establece, del año 1998, alcanzó a más 22 mil extranjeros, la gran mayoría de nacionalidad peruana(8). El 22 de Octubre de 2007 mediante una Resolución Exenta dada por el Subsecretario del Interior, RE N°36339, se dio una nueva Amnistía, denominada “Proceso de Regularización de Permanencia”, abarcando también sólo a ciertos extranjeros provenientes principalmente de países latinoamericanos (9), fueron alrededor de 50 mil los beneficiados, mayoritariamente también de nacionalidad peruana. Cabe señalar que entre estos 2 procedimientos, el de 1998 y el del 2007, también se establecieron diversos criterios y medidas excepcionales que permitieron la regularización masiva de inmigrantes extranjeros, en el 2000 se estableció la regularización migratoria de los ciudadanos peruanos que ingresaron con salvoconducto, en el año 2002 se procedió a disponer la regularización migratoria extraordinaria de los extranjeros implicados en el caso denominado de “timbres falsos”, a la vez que se dispusieron medidas ordinarias que evitarían o procurarían evitar la recurrencia de estas formas de ingreso irregular al país, entre otras estaba la autorización de ingreso de familiares de extranjeros residentes en el país sin el requisito de la bolsa de viaje (que coloquialmente se llamó “carta de invitación”).

                En cuanto a la recurrencia de las amnistías en Chile, como a su efectividad o no, se han producido algunas de las críticas que ha recibido nuestra propuesta de aplicar hoy una Amnistía Migratoria. En primer lugar la recurrencia o frecuencia de las medidas extraordinarias de regularización migratoria, que en el imaginario colectivo dicen “ocurren cada 10 años”, surgen de la falta de información de desinformación o mejor aún mal información que reciben los inmigrantes, generada esta tanto por la transmisión del relato de oídas como por los dichos de muchos funcionarios que desorientan. Pero aquí debemos romper 2 mitos, uno es que no existe esa regla del número de años y el segundo es que los inmigrantes anhelan y procuran siempre de cualquier forma obtener su más pronta residencia regular en el país, así que sólo en situaciones especiales y cuando se superponen situaciones o casos de irregularidad migratoria que la autoridad de extranjería ha decidido no regularizar bajo ninguna circunstancia es que pueden provocarse o gestarse inmigrantes en situación irregular que sólo esperan una amnistía. Otro hecho particular que se nos pretende imputar es que pese a los 2 procesos de regularización o amnistía generales, muchos extranjeros desperdiciaron la oportunidad de obtener una residencia permanente en el país, puesto que pese haber tenido una visa temporaria por 1 año no pudieron acogerse a la segunda etapa para alcanzar su permanencia definitiva porque carecían de una actividad formal en el país. En este sentido cabe señalar que existen diferencias substantivas entre el Proceso de Amnistía de 1998 y el del 2007. El primero logró tener éxito en sus 2 etapas gracias al trabajo coordinado que tuvimos con la autoridad migratoria que permitió adecuar el procedimiento para atender la realidad de los inmigrantes en el país así por ejemplo se resolvió: la validación de la declaración jurada de ingreso, el levantamiento de las medidas de abandono y expulsión, la prioridad de los casos humanitarios y la prevalencia de la unificación familiar, el reconocimiento de la existencia de grupos familiares no convencionales, específicamente relaciones de convivencia y sustento económico compartido o de cargo de un tercero. En el caso del procedimiento del 2007, pese a la gesta de las organizaciones de inmigrantes en este, dados los cambios en las autoridades migratorias y el distanciamiento con estas quedamos excluidos y no se tomaron en consideración nuestras sugerencias. Así se aplicó un procedimiento parcial excluyente de muchos casos de extranjeros en situación irregular, como los que se encontraban afectos a control por estar irregulares y los que tenían medidas de sanción. Otra situación a tener en consideración es que la segunda parte de esta amnistía, el procedimiento para obtener la permanencia definitiva con matices fue reproduciendo los criterios y prácticas del procedimiento ordinario.

                Una situación es de especial importancia observar, no aceptamos como válido el supuesto criterio de que una amnistía no es conveniente porque “no queremos dar señales” que muestren relajamiento o debilidad. Ese criterio es imputar a las amnistías la gesta de la irregularidad migratoria y ello es absurdo. Las amnistías son además de necesarias, indispensables en situaciones particularmente críticas como las que vivimos, el desborde y la crisis de la atención en los Departamentos de Extranjería, la demora y retardo muy por encima de todos los procedimientos administrativos, no se pueden explicar únicamente por problemas de modernización, ya que principalmente obedecen a que la institucionalidad normativa y burocrática lo único que generan es irregularidad migratoria. Una evidencia inobjetable son el número de sanciones y multas que aplica hoy extranjería. Hoy como ayer insistimos que una amnistía migratoria es un paso pero que se requiere en el fondo un cambio de la política y legislación migratoria.

Algunos cuestionamientos para una Amnistía Migratoria: La “contraposición” con la Reforma de la Legislación, la opción de procesos focalizados y la propuesta de MERCOSUR ampliado

                ¿Es contradictoria u opuesta una Amnistía Migratoria hoy en Chile a la Reforma de la Ley Migratoria? Desde las críticas que hemos recibido está el señalar que existiría tal contradicción entre una Amnistía Migratoria Hoy y una Reforma Legal.

                En primer lugar el sólo hecho de hablar o plantear la necesidad de una Amnistía Migratoria es cuestionar que no existen mecanismos ordinarios de regularización migratoria, que la legislación vigente no es capaz de atender esta realidad y muy por el contrario uno de nuestros fundamentos ha sido es que la actual política y legislación migratoria vigente son los que generan las situaciones de irregularidad que precisamente una Amnistía debe atender.

                Nuestra organización es casi coetánea con la corriente migratoria que ve el país desde mediados de los 90. En estos casi 20 años hemos sido categóricos en plantear, una y otra vez en diversos foros la necesidad de que se defina una nueva política y legislación migratoria. Nuestras intervenciones están registradas en diversos seminarios en las universidades y hasta en el Congreso en la 1ª sesión de la Comisión de Derechos Humanos que abordó exclusivamente el tema. Fuimos los primeros en analizar y demostrar que la actual “Ley de Extranjería” (Decreto Ley 1.094) se guía por sólo 2 parámetros: Seguridad del Estado e Interés Nacional, análisis recogido al menos parcialmente por casi todos. Es más hemos planteado a todos los Presidentes de la República, por escrito, que es necesario para asumir el desafío histórico de la corriente migratoria que Chile defina un cambio en la política y legislación de la materia. Las innumerables reformas parciales, la solución de decenas de miles de casos de atención humanitaria, los laureados y pregonados logros o cambios de los gobiernos en estos 20 años, han surgido del diálogo y la intervención que hemos tenido, siendo que siempre hemos cuestionado que son sólo medidas parciales y que el país requiere un cambio institucional – normativo. Siendo honestos dicho cambio no ha ocurrido, sino por falta de voluntad política, por un mezquino cálculo electoral que ha logrado ver como conveniente postergar indefinidamente dicho cambio en la legislación migratoria.

                En la actual coyuntura si existe consenso de la necesidad de realizar un cambio normativo, se gestó en la convergencia de otros factores, situación inédita y que en nada deslegitima la lucha realizada en estos años por las organizaciones de inmigrantes. Uno de estos factores que concurrieron para el nuevo escenario es el reconocimiento de la capacidad política que tiene el poder electoral de los inmigrantes, particularmente en un sistema donde las coaliciones que compiten tienden a mostrar fuerzas más o menos equilibradas (10). La “modernización del estado”, que “debiera ser más ejecutivo”, “eficiente”, como discurso emblemático del gobierno de Piñera, a la vez que su necesidad de distanciarse de la carga histórica de la dictadura militar y su legado de violación a los DDHH, fueron parte del sustrato en el que gestaron la propuesta de reforma de la actual legislación migratoria, que partió con un enfoque “control social del fenómeno migratorio”, del “problema social”, de los costos sociales de la migración en salud y el control de la migración irregular (léase represión con medidas facilitadoras de expulsión), devino, en una real vuelta de carnero, en incorporar la oportunidad que representaba disponer de la fuerza de trabajo de los inmigrantes, necesarias e indispensables para garantizar los objetivos de crecimiento (11).

                Teniendo como antecedente el compromiso del actual gobierno en dar la reforma migratoria, como parte de las reformas sociales que ha asumido desde su campaña, a la vez del compromiso de incorporar o considerar nuestras propuestas, ello sumado al hecho de contar con una mayoría parlamentaria, dan un marco óptimo para que ocurra esa reforma, que no se debe desaprovechar. No obstante lo anterior, el discurso de la autoridad migratoria, la constatación que hace, más allá de su proposición, es de que en el país no hay consenso sobre la conveniencia o no de la migración (12), pone el cuestionamiento mayor acerca de la reforma, su sentido y la posibilidad que se concrete en un plazo más o menos corte. Otra dificultad que surge es la precisión de su contenido, ahí valoramos la convocatoria de participación a algunas organizaciones de inmigrantes, no obstante ello de por sí sólo no asegura en un resultado en un sentido u otro. Pero más complejo aún resulta el tema definir el alcance propio de la reforma y el riesgo de que sólo se prioricen los aspectos de extranjería y no de migración. La oportunidad de gestar un cambio marcado por una coyuntura que presiona, que tiende a crecer en su dimensión problemática, el desafío o emplazamiento de la migración irregular y la crisis institucional del servicio de extranjería, con el mantenimiento de los criterios vigentes que son restrictivos, pueden hacer perder la oportunidad de lograr un mejor resultado en la nueva legislación migratoria. Así la Amnistía, por el contrario a lo que se le critica, garantiza un mejor trabajo de reforma en la normatividad migratoria, ya que no la condiciona a la coyuntura.

                Una Amnistía Migratoria General e Irrestricta, desde nuestra propuesta, y la ocurrencia de Procesos Focalizados no se contraponen, podrían bien ser alternativas viables, no obstante la pregunta que cabe hacer es si es que el actual servicio migratorio, con la institucionalidad y realidad burocrática que tiene sería capaz de realizar procesos focalizados. En principio, los procesos focalizados suponen necesariamente la determinación de los focos de prioridad, ello nos complejiza cuando el diagnóstico sobre la migración es muy parcial. A lo anterior hay que sumar si se está en capacidad operativa, ahí nos encontramos con una realidad de que la institucionalidad migratoria carece de los recursos para atender los trámites ordinarios de regularización migratoria, por tanto en menor medida podría restar recursos humanos y logísticos a diversos procesos focalizados. Menos aún podría resolverse la regularización de manera individual, precisamente esta incapacidad de resolución individual justifica una medida general. Pero entonces la pregunta es ¿Cómo se presupone aplicar una amnistía general? Con tal limitación de recursos.

Sabemos que la aplicación de un proceso extraordinario de regularización migratoria supone una inversión de recursos, aunque dicha inversión puede ser tan mínima como la del sólo el rediseño de los actuales mecanismos y procedimientos de solicitud regulares, incorporando puntos básicos, como que:

  • Se reconozca a todos los extranjeros el derecho de poder presentar solicitudes de regularización,
  • El ingreso de las mismas solicitudes sea contemplando los requisitos de identificación personal y aceptación del procedimiento de regularización, ello en un formulario y declaración jurada como las vigentes,
  • Se certifique el ingreso de la solicitud de regularización y que este certificado importe una autorización para poder trabajar en el país,
  • Se suspendan las medidas de sanción no pecuniarias por temas migratorios y se dejen sin efecto las multas.
  • Se cite a verificación de antecedentes, priorizando los casos como lo hemos sugerido y como están comprendidos en los criterios ordenadores de la Resolución del Senado.
  • Se garantice el derecho a recurrir los rechazos de regularización, que debieran ser sólo en situaciones excepcionales y en ningún caso se referirán a posibles faltas a las normas migratorias vigentes.
  • Se establezcan medidas complementarias de regularización del trabajo inmigrante informar mediante por ejemplo la exención de multas a los empleadores que promuevan la formalización laboral.

Estas medidas son viables, su costo sería mínimo e incluso serían un gran aporte al economizar los recursos de la institucionalidad migratoria, los descongestionaría y elevaría su eficiencia. Cabe señalar que además de lo ya señalado hemos elaborado una serie de criterios adicionales, como la aplicación regional, por etapas, entre otros que pueden resultar muy convenientes.

Se ha señalado también que sería más conveniente que disponer una medida de Amnistía Migratoria el implementar el Acuerdo MERCOSUR ampliado. Con el acuerdo MERCOSUR, que hoy sólo beneficia a los extranjeros de países como Argentina, Brasil, Bolivia, Paraguay y Uruguay, se les otorga una residencia temporaria titular por el plazo máximo de 1 año. La residencia temporaria titular es la mejor calidad migratoria ya que no plantea ninguna restricción al extranjero. Para solicitar esta residencia por MERCOSUR se requiere sólo que el solicitante se identifique y que se encuentre de manera regular en el país, siendo que si tiene un permiso de residencia vencido deberá previamente ser sancionado con una multa, pero si tiene un ingreso irregular sólo podrá beneficiarse siempre que por otras razones mayores se les permita hacerlo. La ampliación a la que se refiere la propuesta es para incorporar sólo a los extranjeros de nacionalidad colombiana, ecuatoriana y peruana. Esa es la primera observación que hacemos ya que los extranjeros de otras nacionalidades, particularmente los caribeños (dominicanos y haitianos) estarán excluidos, discriminación con la que no concordamos. La otra segunda gran observación es que el Acuerdo MERCOSUR supone un procedimiento ordinario y un tipo de visado ordinario, más aún no se propone resolver los casos de ingreso irregular al país, por tanto no aborda estos temas que si toca la amnistía migratoria. Cabe señalar de manera adicional que al alero del procedimiento MERCOSUR han ocurrido gravísimos casos de explotación laboral de extranjeros (por citar el del Señor Errázuriz y los trabajadores paraguayos o de EDELNOR y los trabajadores bolivianos), ello fue además comprobado por el Servicio Jesuita de Migraciones en Arica en una investigación respecto a los trabajadores inmigrantes en esa ciudad.

Creemos con todo lo antes dicho y hecho que es viable considerar la aplicación de una Amnistía Migratoria, esperamos que pronto el Ejecutivo responda a las resoluciones enviadas al respecto tanto de la Cámara de Diputados como del Senado. Por nuestra, en la gesta que hoy ha dado lugar a la Coordinación Por la Amnistía e Integración Migratoria, como un verdadero movimiento de los inmigrantes y sus organizaciones en Chile, que hoy tiene bases en Arica, Iquique y Santiago como parte del pueblo de este país, seguiremos bregando porque se de esta Amnistía Migratoria como un paso necesario para avanzar hacia la integración de comunidad inmigrante en bienestar de está y del país en su conjunto.

  1. Diccionario de la Real Academia de la Lengua Española 22ª edición, 2012.
  2. Organización Internacional Para Las Migraciones, “Glosario Sobre Migración”, en N° 7 Derecho Internacional sobre Migración, Ed. OIM 2006, p. 4, destacado nuestro.
  3. Organización Internacional Para Las Migraciones, “Glosario Sobre Migración”, en N° 7 Derecho Internacional sobre Migración, Ed. OIM 2006, p. 43, destacado nuestro.
  4. Alfonso, Adriana: “La experiencia de los países Suramericanos en materia de regularización migratoria”, Informe OIM, 2013, p. 10
  5. IBID, p. 17 – 81.
  6. Mármora, Lelio, “Las Políticas de Migraciones Internacionales”, Editorial Paidós, 2002, Buenos Aires,p. 343.
  7. .Jensen Solivellas, María Florencia, “Inmigrantes en Chile: La exclusión vista desde la política migratoria chilena”, III Congreso de la Asociación Latinoamericana de Población, ALAP, Córdoba –Argentina, del 24 al 26 de Septiembre de 2008, p. 12.
  8. Este proceso se dio sólo en favor de los ciudadanos deArgentina, Bolivia, Brasil, Colombia, Costa Rica, Cuba, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Haití, Honduras, Islas Caimán, México, Nicaragua, Panamá, Paraguay, Perú, República Dominicana,Uruguay y Venezuela,
  9. Se indicó como beneficiarios a los extranjeros de nacionalidad argentina, boliviana, brasilera, colombiana, costarricense, cubana, dominicana, ecuatoriana, guatemalteca, haitiana, hondureña, de Islas Caimán, mexicana, nicaragüense, panameña, paraguaya, peruana, salvadoreña y venezolana.
  10. El Gobierno de Sebastián Piñera dispuso, en una muestra de interés de buscar el apoyo de los inmigrantes en las últimas elecciones municipales de varias medidas entre estas el publicitado convenio “Asistencia a Migrantes Vulnerables” con las municipalidades de Santiago, Recoleta, Estación Central y el Servicio Jesuita al Migrante por el que transferiría 128 millones de pesos. Asimismo se dictó la medida alternativa de expulsión a extranjeros condenados y se publicitó una serie de medidas de modernización del servicio en el Departamento de Extranjería. Por nuestra parte nosotros lanzamos una campaña contra la re elección de Pablo Zalaquet en Santiago.
  11. Sobre el doble discurso y las vueltas de carnero del proyecto del gobierno ya hablamos en la Nota “Dos Posturas: Una Constante.SOBRE LAS DECLARACIONES DE LA SRA. EVELYN MATTHEI SOBRE LA INMIGRACIÓN EXTRANJERA”, https://www.facebook.com/notes/520395674706771/, 25-8-2013. También nos remitimos a las declaraciones de Rodrigo Ubilla, http://diario.elmercurio.com/2012/07/15/reportajes/_portada/noticias/e3bac4ed-d61b-462e-baf4-cdb63537ad1a.htm, Subsecretario del Interior, así como a las del entonces Intendente de Antofagasta Álvaro Fernández, http://diario.elmercurio.com/2011/10/12/nacional/_portada/noticias/impresion48C1BBBD-D4A7-428E-921C-3CD7B5883376.htm?id=
  12. Intervención del Señor Gastón Gonzales en el Seminario sobre Política y Legislación Migratoria, del Congreso de la República, Santiago,11 de Octubre de 2014.
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Peruano, refugiado. Estudio Derecho en la Pontificia Universidad Católica del Perú y Filosofía en la Universidad Mayor de San Marcos. Diplomado en Economía Universidad Miguel de Cervantes. Estudiante de Derecho en la Universidad Miguel de Cervantes. Procurador, Relator Cense en Derecho Migratorio y Laboral. Presidente del Comité Refugiados Peruanos en Chile. Autor de la Denuncia y Patrocinador del caso en favor de los Familiares de los Detenidos Desaparecidos de la Universidad "La Cantuta", con 18 años de trabajo en la defensa de los inmigrantes y refugiados en Santiago.

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